俄罗斯选举制度评析

内容提要：俄罗斯现行的选举制度历史仅有短短十年时间，但它经历了巨大的变化。在不断的各级选举实践活动中，俄罗斯选举制度在进步和完善，从而形成一整套与选举相关的法律法规。本文概括介绍俄罗斯宪法中与选举有关的内容及其它选举法的基本规定。2003年12月的俄罗斯联邦国家杜马选举实际上是对俄罗斯选举制度的一个重大考验。这次选举的成功举行标志着俄罗斯选举制度进入稳步运行的新阶段。但是，任何法律制度都需要不断发展和完善。俄罗斯的选举制度也同样要为达到真正的民主和平等而不断改进。

和西方国家相比，俄罗斯现行的选举制度历史并不长，刚刚只有10年的时间。1993年9月21日，俄罗斯联邦总统发布第1400号命令，批准了国家杜马议员选举条例。随后，俄罗斯联邦最高苏维埃被解散，经全民选举产生了新俄罗斯的国家杜马。选举制度的进化和完善是随着从联邦中央到地方的各级选举的实施展开的。十年来，俄罗斯进行了全联邦性的四次国家杜马选举和三次联邦总统选举，联邦主体及各级地方政权选举则不计其数。正是在这些选举实践活动中，俄罗斯的选举制度得到不断的改进和完善。2003年12月7日的俄罗斯联邦国家杜马选举在某种意义上堪称对这个国家选举制度坚实性的严格检验。

自1993年以来，俄罗斯有关选举的法律规章一直处于不断变化的状态。1993年10月1日，刚刚产生不久的俄罗斯联邦国家杜马选举条例就得到进一步修改和补充。俄罗斯议会下院（以前为人民代表大会，现为国家杜马）的转型为新俄罗斯选举制度的建立奠定了基础。

在国家杜马选举条例中规定，全国人民要选举450人在议会下院作为自己的代表。条例中还规定，在450名代表中，以多数制和比例制选举产生的议员各占一半，即各为225名。另外，任何政党或运动要想进入国家杜马，就必须在选举中获得5%以上选民的支持。这样做的好处在于，可以把选民团结在一些大型的、有影响力的政治组织周围，防止议会内政治力量分布过于分散造成的难以通过任何重大决议的现象。

在1993年秋天以后的数月时间里，不仅俄罗斯的选举法基础得以建立，同时也确立了整个俄罗斯联邦国家的体制。例如，1993年10月11日，俄罗斯联邦通过了有关议会上院—联邦委员会组成办法的法案。至此，俄罗斯议会上院也成为全民选举产生的机构。1993年10月15日，又颁布了有关举行全民公决的条例。

1995年议会选举之后，俄罗斯正式出台了国家杜马议员选举法，该法和1993年的国家杜马选举条例相比更加完善。在经历了1999年和2003年的国家杜马选举之后，俄罗斯选举法又酝酿新的重大修改，其中影响最大的内容之一就是：可能要把进入议会下院的门槛提高，即从5%提高到7%。

尽管相对来说时间不长，但俄罗斯选举制度却经历了许多重大变化。首当其冲的自然是在国家政治生活中发挥决定性作用的议会下院—国家杜马相关的选举法。当然，有关建立议会上院—联邦委员会的法律也在不断得到修改、补充和完善。特别是，联邦委员会成员从地方行政和立法领导人兼任制转变为代表专任制，这是俄罗斯政权建设和选举制度的一大进步。另外，有关俄罗斯联邦国家元首—总统产生办法的法律也被多次修改和补充，地方政权的选举法更是在不断的实践中完善。应当说，这种不断的变化恰恰反映出俄罗斯联邦政治-国家体制转型期间的发展特点。

俄罗斯选举制度指的是俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦会议国家杜马议员选举的制度，俄罗斯联邦宪法确定的、由俄罗斯联邦公民直接选举产生的联邦其它国家机构选举的制度，俄罗斯联邦主体国家政权机构选举的制度，以及根据联邦各主体立法机关法律法规确定的地方自治机构选举的制度等。

俄罗斯选举制度是由宪法和其它各种法律规章所决定的，而宪法和其它各种法律规章中的相关内容则共同构成选举法。选举法是俄罗斯联邦宪法和各项法律中的一个重要组成部分。在俄罗斯联邦总统选举、国家杜马选举、各级地方权力机构选举过程中，候选人、选民都要受到选举法约束。

1、俄罗斯联邦宪法，俄罗斯联邦各共和国宪法，各边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治区的相应法律规章；

2、《关于俄罗斯联邦公民参加选举和全民公决权利基本保障的法律》[i]，俄联邦其它有关法律[ii]，以及俄罗斯联邦各主体详细规定各级国家政权和地方组织机构选举的组织办法和程序的相关法律。

3、俄罗斯联邦总统颁布的相应命令和指示，俄罗斯联邦各主体政府首脑和其它执行权力机构领导人发布的有关选举问题的法令。

在俄罗斯相应的法律文件中都突出强调，俄罗斯联邦选举制度和选举法都是建立在公民选举权的基本保障基础之上的，即要保证公民在选举中自由表达自己的意志。而这些保障的核心则是在俄罗斯联邦进行选举的原则。

按照宪法和其它法律规定，所有俄罗斯联邦公民都可以平等、直接地参加选举，公民投票时有权秘密填写选票。

俄罗斯联邦选举原则首先强调的是，所有年满18周岁的俄罗斯公民都有权参加法律确定的、合法进行的选举。如果达到了俄罗斯联邦宪法和其它法律规定的年龄，所有公民都可以成为国家政权和地方组织机构选举中的被选举人。

俄罗斯联邦公民有权成为选举人和被选举人，完全不取决于他的性别、种族、语言、出身、财产状况、担任何种职务、居住地点、对宗教的态度、信仰、参加何种社会团体等。

公民的选举权分为积极选举权和消极选举权，积极选举权指公民选举他人的权利，消极选举权则指公民作为被选举人的权利。一般来说，在举行选举时，公民是否在其常住地居住并不能成为剥夺其积极或消极选举权的理由。原则上讲，联邦各主体的法律应当允许经常或大部分时间居住在其境内的公民获得积极选举权和消极选举权。而且，只有联邦中央的法律才可以在这方面做出改变或补充规定。

俄罗斯联邦选举的第二个重要原则就是“平等”，即每一位选民都只有一票，所有的选民都在平等基础上参加选举。也就是说，只有在这两个要素都具备的情况下，才可以说选举是平等的。

第三个重要原则是，每个公民都拥有直接选举权。这就是说，选民可以在选举中直接投票赞成或反对某一候选人或党派。

第四个重要原则是投票的秘密性。由于选民填写选票是在没有任何人看得见的情况下进行的，这就排除了选民被他人左右自己意志的可能性。在俄罗斯选举法中专门规定，在投票过程中应当为选民填写选票提供单独的房间或有遮挡的空间。在选民填写选票期间，包括选举委员会工作人员在内的任何人不得进入该场所。而且，选票要有选民亲自投入投票箱内。

选民自由和自愿参加选举是俄罗斯联邦选举的第五大原则。如何人无权强迫选民参加选举或干涉其表达自己意志。在投票日禁止在投票站进行任何影响选民表达意愿的宣传活动。

俄罗斯联邦选举还有许多其它必须遵循的原则，例如：居住在国外的俄罗斯联邦公民享有全部选举权等等。另外，俄罗斯联邦公民的选举权是由一系列相关机构和组织保障的。

所有拥有积极选举权的俄罗斯公民都应登记注册。选民注册登记的依据是俄罗斯联邦公民在联邦某一地区长期或大部分时间居住的事实。选民的登记由各级行政区域首脑、军事单位首长、外交机构负责人领导进行，以每年的1月1日和7月1日的实际状况为准。选民名单由片区选举委员会根据注册登记资料拟定。在投票结束和计票开始后，不允许再对选民名单进行任何更改。

在俄罗斯联邦，选举是以区域划分原则组织和进行的。根据联邦相关法律，整个俄罗斯被划分为若干选区。每一位议员或选举制官员都是在一定的选区通过选举产生的。选区的边界和选民人数应由相应的选举委员会确定并由相应的代表机构最迟于投票前60天批准。

l 各选区选民人数要大约相当，正负差不得大于10%，偏远地区和特殊地区正负差不得大于15%，少数民族人口密集地区正负差则不得超过30%。

l 选区应当是地域上一体的，不允许建立由两个中间隔开地区构成的选区，联邦法律和各联邦主体法律规定的除外。

为了方便投票和进行选票统计工作，根据俄罗斯有关法律还要划分选举地段（投票站）。在划分地段时要考虑到选民投票的方便性，以每个地段选民人数不超过3000人为宜。选举地段不能跨越选区构成。

选举委员会是专门负责组织俄罗斯联邦总统、国家杜马、宪法规定由选民直接投票产生的联邦其它权力机构及各联邦主体权力机构选举的机构，其任务是保证选民选举权的实现并保障选民的选举权利。选举委员会分为俄罗斯联邦中央选举委员会，俄罗斯联邦各主体选举委员会，片区选举委员会，区域（区、城市等）选举委员会，地段选举委员会。

俄罗斯联邦中央选举委员会是常设机构，该委员会负责组织俄罗斯联邦总统、国家杜马、联邦其它权力机构及各联邦主体权力机构的选举，另外还负责组织俄罗斯联邦的全民公决。

中央选举委员会任期四年，由15人组成。其中5人由国家杜马从议员或议员团推荐的人选中任命。另外5人由议会上院—联邦委员会从联邦各主体立法和执行权力机构推荐的人选中任命。其余5人则由俄罗斯联邦总统任命。

中央选举委员会成员需有法律专业高等教育学历或法学学位。他们通过无记名投票的办法选举委员会主席、副主席和秘书。如遇以下情况，任命机构可以在任期届满前中止中央选举委员会成员资格：委员会成员提出书面辞呈，委员会成员丧失俄罗斯联邦国籍，法院对委员会成员的有罪宣判生效，法院正式认定委员会成员完全、部分丧失工作能力或死亡时，委员会成员死亡时，法院正式认定委员会成员经常不履行职责时。

中央选举委员会负责分配联邦预算为准备和举行选举而拨出的资金，监督资金的正常使用，为各级选举委员会提供法律、组织技术等方面的帮助。

俄罗斯联邦各主体选举委员会及以下各级选举委员会根据相应的联邦法律和地方法律[iii]建立并各司其职。

各级选举委员会的工作要公开和透明，其各项决议和决定均应在联邦法律和地方法律规定的期限内公开登报或通过其它形式的媒体公布。选举委员会决议如违反联邦法律或联邦主体法律，应由上一级选举委员会或法院予以取消。

在筹备和进行选举期间，选举委员会在自己职权范围内不受国家和地方政权机构干涉。根据联邦和联邦各主体法律，选举委员会在自己职权范围内通过的决定，对于联邦政权机构、联邦主体和地方自治权力机构、候选人、竞选集团、社会组织和团体、各级机关负责人及选民来说都是有义务执行的。

候选人可以由相应选区的选民、竞选集团或联盟推荐，也可以由候选人自我推荐。由全俄性竞选组织推荐的候选人需经这些组织的全俄代表大会秘密投票通过提名，如是参加地方自治政权机构选举的，则需经这些组织的地区支部代表大会秘密投票通过提名。在俄罗斯联邦主体司法机关注册的竞选组织推荐候选人（候选人名单）的程序由联邦主体相应法律规定。

在征集支持候选人的选民签名时，其程序和签名数由联邦法律、联邦主体法律确定。候选人（候选人名单）注册的前提条件是，支持者签名的最大数额不能超过在该选区登记的选民总数的2%。

要成为正式的候选人（候选人名单），所有候选人都应在相应的选举委员会根据一定的要求注册。自荐的候选人要提出自我推荐书面申请，由选民或竞选组织推荐的候选人要由选民或竞选组织提出相应的书面申请，同时还要有候选人同意在该选区参加竞选的书面文件。

如果在投票日前没有候选人通过注册或已注册的候选人人数不足，应由相应的选举委员会做出推迟投票的决议。如果选举委员会拒绝注册候选人，则应由该委员会在24小时之内向候选人或竞选组织代表提出委员会决议的副本，其中要陈述拒绝的理由。在投票日三天前，候选人随时可以放弃候选人资格。

所有候选人享有平等权利并应遵守同样的义务。担任公职的、在传媒工作的候选人在参加竞选期间应停止行使职权，严禁利用职务之便进行助选活动。候选人注册后，根据其本人提出的申请，可以在选举期间停止工作、服役或学习，由选举委员会临时发给他们适当的职务补偿或助学金。补偿的种类和数额由联邦及联邦主体法律确定。在选举期间，已注册候选人不能被单位辞退或不经其本人同意调动工作。候选人取得资格后，未经相应级别检察官的同意，不得被追究刑事责任、逮捕或受到行政处罚。

竞选宣传是俄罗斯联邦公民、候选人、竞选集团、社会组织为号召选民参加投票、支持或反对某一（些）候选人而进行的活动。

国家保证俄罗斯联邦公民、社会团体、政党在选举期间自由地进行符合联邦及联邦主体法律的宣传活动。所有候选人和竞选组织都拥有使用媒体的平等权利。

竞选宣传可以通过媒体进行，也可以举行各种竞选活动，如集会、接见选民、组织公开辩论、示威游行、散发宣传品等。

选举委员会成员、国家机构、地方自治机关、慈善组织、宗教团体、国家和地方自治机关领导人、正在执行勤务的军人不得参加竞选宣传活动。

候选人、竞选组织或联盟有权在公平基础上获得国家、公营广播电视公司面向相应选区的广播电视播放时间。候选人、竞选组织或联盟也有权和国营广播电视公司签合同，有偿使用超出免费时间以外的广播电视播出时间。付费标准对所有候选人、竞选组织或联盟都应是同样的。国营、公营、有国家或地方预算资助的、享有减免税优待的各类出版物也有义务为候选人、竞选组织或联盟提供刊登宣传内容的版面。所有竞选宣传印刷品必须注明负责出版发行的组织或个人，任何匿名宣传品都禁止出版和散发。

国家机构和地方自治机构有义务为选举委员会提供场所，以便于候选人及其委托人可以会见选民。选举委员会应当保证所有候选人平等利用这些场所进行会见。

竞选宣传活动自候选人注册之日开始，于投票日前一昼夜的零点结束。在投票日前三天内，禁止在媒体上刊登任何有关民意测验结果、选举结果预测，以及与选举有关的研究信息。

俄罗斯联邦选举一般在某一休息日进行，不允许把投票日定在节日。

区域或地段选举委员会必须在选举投票进行前20天利用媒体或其它方法向选民通告投票时间和地点。

选民如不能在登记的常住地选举地段投票，可以在投票前15天内和投票日当天获得常住地地段选举委员会的注销证明，以便在投票当日其所在的选举地段参加投票。

每位选民都要亲自投票，不允许代替他人投票。被登记在选民名单中的选民出示正常身份证明并得到确认后才能领到选票。选民领取选票后在单独的房间或有遮挡的小屋内填写选票，其他人不得入内或窥视。选民填写完毕后将选票投入投票箱内。

计票有地段选举委员会成员进行。为防止出现舞弊情况，计票工作在投票结束后立即进行，中间不能休息。计票结果应立即通报选举委员会所有成员及代表候选人和竞选组织的观察员，外国（国际）观察员。计票工作结束后，地段选举委员会应填写投票结果备忘录。

根据地段、区域（区、城市等）选举委员会的备忘录所报数据，片区选举委员会统计出并公布本选区投票结果。如果出现下列情况，片区选举委员会将宣布投票结果无效：在投票和计票过程中出现舞弊现象并造成选民意志表达失实时，在四分之一以上选举地段出现舞弊行为时，或者法院认定选举结果无效时。

各级选举委员会的文件，其中包括选票，应按相关法律规定保留若干时间，法定时间最少不能低于一年。

选举委员会用于筹备和举行相应级别选举的资金由联邦、联邦主体或地方预算支出。候选人可以为进行竞选活动而建立自己的竞选基金。在国家权力机构和地方自治机构选举中，竞选集团或联盟也可以建立自己的竞选基金。竞选基金可以由下列资金构成：

l 由推荐候选人的竞选集团或竞选联盟提供给候选人的资金；

l 在候选人正式注册后由选举委员会提供给候选人、竞选集团或竞选联盟的资金。

竞选基金不允许接受以下来源的捐赠资金：外国国家、企业、组织、个人、无国籍人士，外国投资超过30%的俄罗斯法人，未满18周岁的俄罗斯公民，俄罗斯国家和地方政权机关和组织，司法机构，部队，慈善组织，宗教团体，匿名捐赠等。

所有构成竞选基金的资金必须划入专门的银行账户，该账户要在候选人（候选名单）注册后经相应选举委员会批准由候选人、竞选组织在银行开设。竞选基金的使用权归建立该基金的候选人或竞选组织。在选举结束后，竞选基金如剩有余款，将按比例返还捐赠的组织或个人。

在俄罗斯联邦，对于有以下行为者将被追究刑事、行政或法律规定的其它责任：

l 以暴力、欺骗、威胁、造假等手段妨碍公民行使选举权和被选举权；

l 强迫或妨碍公民为支持某候选人、竞选组织签名，以及参与制造假签名；

l 在向相应区域选举委员会呈报登记选民资料前不正常统计资料；

2003年12月7日，俄罗斯举行第四届[iv] 国家杜马选举。在1993年12月的国家杜马选举中，总共有8个政党和运动突破5%的“障碍”进入议会，10年过后，在2003年的议会下院选举中，新俄罗斯第一届国家杜马中的8个党派仅有2个—俄罗斯联邦共产党和自由民主党—保持了自己在杜马中的地位。进入第四届国家杜马的还有另外两个党派—“统一俄罗斯”党和“祖国”联盟。“统一俄罗斯”是由在上届杜马选举（1999年）时组成的亲总统派竞选集团发展壮大而组成的。“祖国”联盟则是刚刚建立起来的。

俄罗斯国家杜马几届选举的重要变化之一是，进入议会下院的党派数目在不断减少。多年来，俄罗斯一直在讨论建立类似德国、美国、英国等国那样的两党政治体制。这种以前看来很渺茫的前景似乎因第四届俄罗斯国家杜马政治力量的新配比而变得更加清晰。如果修改国家杜马选举法、把5%的“准入”门槛提高到7%的话，那么，能够进入俄罗斯联邦议会下院的党派肯定将更少。

很多政治学者认为，未来俄罗斯是否可以成为两大政党对决的国家，还要看总统普京的态度。此次在国家杜马中获得约半数席位的亲总统的“统一俄罗斯”将可以保证普京实现他的许多愿望和想法。该党很可能吸引一些本次没能进入杜马的“雅博卢”和右翼力量联盟的精英加入，从而形成一个非常强大的、具有民主保守主义倾向的政党。

而另一大政党将由谁来领导，现在还很难说。俄罗斯联邦共产党拥有比较固定的选民支持，但这个数字一直呈下降的趋势。在2003年12月杜马选举中获得巨大胜利的自由民主党则不稳定，所得到的选票忽多忽少，该党明显具有极端民族主义倾向。第四届国家杜马中的第四大党派[v] —“祖国”是一支不可忽视的力量，这个才成立不久的竞选联盟在短短几个月时间赢得了近10%的选票，这说明该组织的工作效率及其提出的主张被许多选民迅速接受。“祖国”的主要领导人格拉季耶夫在思想上接近于民族社会主义。

俄罗斯联邦总统的选举在制度上已经基本固定下来，在法律上需要完善的则是如何防止舞弊，如何保证所有候选人拥有平等的机会，以及一些细节上的问题。

参加2003年12月7日俄罗斯国家杜马选举投票监督的欧洲议会观察团团长阿特金森在投票第二天谈到，他认为这次选举组织的较好。他说，俄罗斯听取了欧洲议会3年前提出的建议，改善了选举的组织工作，其中包括选民的准确登记材料、对选举经费开支的严格监督等。但是，阿特金森同时也指出，俄罗斯要达到欧洲的选举标准，还要待以时日。

2003年12月的国家杜马选举投票暴露出俄罗斯选举中存在的一些问题，如：有些地方没有坚持投票的秘密原则，一些担任国家高级职务同时又不想当议员的官员被纳入党派名单，还有一些国营媒体表现出对某一政党的偏好，向选民行贿等等。很多人指出的一个非常突出的问题是，候选人机会平等的原则得不到保障。

在俄罗斯第四届国家杜马的选举中，还出现了一些让西方政治学者难以理解的现象。其中最突出的是，民主主义和自由主义力量遭到选民冷落，一贯亲西方的“雅博卢”集团和右翼力量联盟都没有能够突破5%的关口，即没能进入杜马。在西方政治家和研究者们看来，在俄罗斯经济明显增长的背景下，选民似乎应当对中间派和自由派表现出更大好感，而不应是对极端民族主义势力。而事实却是，日里诺夫斯基的自由民主党获得了近12%的选民支持。在1999年的选举中，该党仅得到5%多一点的支持。

“雅博卢”集团领导人雅夫林斯基在总结2003年12月选举失败教训时说出的一番话发人深思：“在领不到工资和养老金时，人们投共产党的票；在供电供水不足的时候，人们投自民党的票；而要想让人民投我们的票，就必须二者都具备”。这实际上是说，要在俄罗斯实现真正的民主选举，要使人民了解民主的真正含义，现在还为时尚早。人们眼下要解决基本的衣食住行问题，还顾不上为民主而奋斗或牺牲。

无论如何，俄罗斯的选举制度已经基本成型。在不出现剧烈政治变化的情况下，俄罗斯的选举制度会日趋完善。我们看到，选举的结果为越来越的俄罗斯人接受和认可。这同时也将使俄罗斯在政治上更加稳定，在安定的政治环境中，俄罗斯立法机构将可以从容地修改选举法，人民的要求和愿望也会越来越多地在相关法律中得到体现。

[i] 1997年9月19日通过，见《俄罗斯联邦法律文集》1997年№ 38。

[ii] 如1996年11月26日通过的俄罗斯联邦《关于保障公民参加地方自治机构选举和被选举宪法权利的法律》，《俄罗斯联邦法律文集》1996年№ 9。

[iii] 《俄罗斯联邦法律文集》1995年№ 34。

[iv] 在沙皇俄国时期，曾经有过两届国家杜马，因此，有些史学家或政治家喜欢把沙俄时期的杜马和新俄罗斯的杜马联系在一起。这样一来，2003年选举的杜马就被他们称之为第六届国家杜马。

[v] 进入第四届杜马的只有四个党派：“统一俄罗斯”，俄罗斯联邦共产党，自由民主党和“祖国”联盟。

参考文献：

1. Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России: Учебник. -М.: Юрист, 1998.

2. Федеральный Закон от 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

3. Федеральный Конституционный Закон от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации".

4. Федеральный закон 1995 г. "О выборах президента Российской Федерации"

5. Федеральный закон 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

6. Федеральный закон 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"